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行业协会商会去“官色”改革全面推开
2019-06-19 11:23:05 来源:法制日报--法制网
一场让行业协会商会褪去“官色”的改革,在经历了长达三年共三批试点的审慎实践之后,终在全国范围内全面吹响号角。

一场让行业协会商会褪去“官色”的改革,在经历了长达三年共三批试点的审慎实践之后,终在全国范围内全面吹响号角。

经党中央、国务院批准,国家发展改革委、民政部、中央组织部、中央编办等部门近日联合印发了《关于全面推开行业协会商会与行政机关脱钩改革的实施意见》(以下简称《实施意见》)。《实施意见》明确,要按照“应脱尽脱”的原则全面推开脱钩改革,凡是符合条件并纳入改革范围的行业协会商会,都要落实“五分离、五规范”的要求。

教育部长江学者特聘教授、南京大学商学院教授、南京大学长江产业经济研究院院长刘志彪在接受《法制日报》记者采访时说,在行业协会商会与行政机关脱钩上,这次我们下了很大的决心,在包括编制、经费、职能等各个方面都进行脱钩,这是一件非常好的事情。“总地来说,这是我国深化社会主义市场经济体制改革的一个重要内容,因为经济体制改革的目标是要让市场在资源配置中起决定性作用,同时更好发挥地政府作用。在这一总的目标之下,行业协会商会与政府的关系处理,正是其中非常重要的一环。”

政会关系没有理顺

政府易被逼到墙角

党的十八大以来,党中央、国务院对行业协会商会的改革作出了具体部署,要求加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。

2015年7月,中办、国办印发的《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》正式对外公布。《方案》提出,全国性行业协会商会脱钩试点工作由民政部牵头负责,2015年下半年开始第一批试点,2016年总结经验、扩大试点,2017年在更大范围试点,通过试点完善相应的体制机制后全面推开。

这是一场呼吁已久的改革。

作为市场经济的产物,行业协会商会从改革开放初期的不足1000个,逐步发展成为多达7万多个,基本形成了覆盖国民经济各个门类、各个层次的行业协会商会体系。

民政部指出,我国行业协会商会在经济发展中起着衔接宏观和微观的作用,在政府宏观经济管理和企业微观经济运行中间“上挂下联”,犹如“传送带”和“分流器”。行业协会商会能做企业想要做,但靠单个企业做不到的事;能做市场需要做,却又无人牵头去做的事;能做政府想要做,却无精力去做的事。

不过,在发挥着重要作用的同时,行业协会商会也存在着许多亟待解决的问题。正如《方案》所说的那样,一些行业协会商会还存在政会不分、管办一体、治理结构不健全、监督管理不到位、创新发展不足、作用发挥不够等问题。

其中最为人诟病的便是其行政化色彩较浓。由于行业协会商会大多是随着政府机构改革和专业部门撤销设立的,因此先天带有行政色彩较浓的特征,在经济生活中常常被批评为“二政府”“红顶中介”。

刘志彪认为,长期以来,政府与行业协会商会、企业之间的关系没有理顺,这使得行业协会经常表现为行使政府职能的官办机构,其结果是“整个市场经济体制少了一个有效的中间环节”,要么是行业协会商会直接代表了政府;要么是政府不得不直接出面解决问题,很多时候“政府被逼到墙角去了,没有伸缩与回旋的余地”,这是一个很大的问题。

行业协会商会和政府不分还会导致一个后果,就是政府规模越来越大,政府职能不清晰,由此也影响了适应市场经济的政府体制改革,导致减税降费等政策措施落地也成为很大的问题。

在刘志彪看来,脱钩可以使政府角色在市场经济情况下更加灵活,让行业协会商会站到前面去处理很多事情,符合国际上的规范和标准;行业协会商会可以代表企业利益与政府对话与协调,并行使社会功能,代表社会利益;有利于政府的简政放权,降税减费,减轻企业负担;有利于我国进一步对外改革开放,使我国企业与国外企业打交道更为顺畅。

剥离政会身份依附

422家已完成脱钩

“要彻底实现行业协会商会与行政机关脱钩,必须从根本上切断行业协会商会与行政机关之间的利益链条,剥离行业协会商会与行政机关之间的身份依附。”国家发展改革委经济体制与管理研究所副研究员孙凤仪说。

《方案》中的脱钩任务和措施正是沿着这一主线展开的。通过机构、职能、资产、人员和党建等管理事项五个方面的分离,实现行业协会商会与行政机关真正脱钩,即“五脱钩五规范”。

《方案》力推的这场改革于2015年11月正式拉开帷幕。全国性行业协会商会先后于2015年11月、2016年6月、2017年1月开展了三批脱钩试点。国家发展改革委新闻发言人孟玮6月17日宣布,共有422家全国性协会和5318家省级协会实现与行政机关脱钩,均超过应脱钩协会总数的50%,为全面推开脱钩改革奠定了扎实基础。

近日印发的《实施意见》则启动了在全国全面推开行业协会商会与行政机关脱钩改革。《实施意见》针对试点中暴露出来的问题,进一步明确了脱钩改革的具体要求和操作办法。《实施意见》要求,要按照“应脱尽脱”的原则全面推开脱钩改革,凡是符合条件并纳入改革范围的行业协会商会,都要落实“五分离、五规范”的要求。

一是实现机构分离,规范综合监管关系。取消行政机关与协会的主办、主管、联系和挂靠关系,协会依法直接登记,行政机关依法监管并提供服务。二是实现职能分离,规范行政委托和职责分工关系。剥离协会现有行政职能,同时鼓励行政机关向协会购买服务。三是实现资产财务分离,规范财产关系。协会实行独立财务管理,取消财政直接拨款。按规定腾退行政办公用房,实现办公场所独立。四是实现人员管理分离,规范用人关系。行政机关不再推荐、安排在职或退(离)休公务员到协会兼职、任职,协会依章程自主选人用人。五是实现党建外事等事项分离,规范管理关系。全国性协会党建工作分别由中央和国家机关工委、国资委党委领导,外事工作、人力资源服务等事项由协会住所地政府进行属地化管理。

《实施意见》下附《全国性行业协会商会脱钩改革名单》显示,在795家全国性行业协会商会中,目前已脱钩422家,拟脱钩373家,待脱钩的占比超四成,包括“中国石油企业协会”“中国水泥协会”以及中国煤炭教育协会等。

身份资金或成阻力

须转变职能服务好

如何顺利实现全国范围内的行业协会商会与行政机关的脱钩,将《实施意见》真正落到实处?

刘志彪认为,脱钩过程中的难点主要体现在两个方面:一是行业协会商会相关人员的身份问题,脱钩后相关人员不再具有政府身份,待遇及其他福利保障可能会受到一些影响;二是来自于资金方面的困难,政府不再向行业协会商会输送运营资金,行业协会商会就要转而向企业收费,而收费就必须提供服务,这就决定了行业协会商会就必须切实转变工作作风,转变服务态度,转变职能,转变观念。

“行业协会商会一方面应服务好党和国家,更好地传达党和国家的重要方针政策,另一方面要更好地服务企业,包括代表中国企业在国际上进行交流、交易、交涉等,维护好中国企业的权益。如果做不好这些工作,那就可能落得个‘两个都不是’,既不是政府又不是企业的‘两头不着边’的结果。”刘志彪说。而只要做好上述工作,就会有广阔舞台,“就无需发愁经费问题,也不会在乎政府身份了”。

刘志彪特别提醒,过去政府和行业协会商会脱钩,常常会把一些能力不强的人调整到行业协会商会,这其实是对行业协会商会工作的歧视,“在我看来,有协调能力、有本事的人才应该到行业协会商会工作取,但是如何保障这些人的权益,又是一个大难题”。

北京师范大学中国社会管理研究院社会学院教授、博士生导师傅昌波建议借鉴国内外实践经验,加快制定出台《行业协会商会法》,彻底摘掉行业协会商会“二政府”的帽子。推动建立行业协会商会的内部治理规则和自律行为准则,理顺行业协会商会与会员及政府之间的法律关系。通过健全规章制度,实现依法设立、民主管理、行为规范、自律发展,将行业协会商会改革与发展纳入法治化轨道,确保行业协会商会整个生命周期都有法可依、有规可循。 

南京师范大学全国民政政策理论研究基地副主任倪咸林认为,应尽快编制出台《行业协会商会法》,健全相关配套法律法规,并专门就行业协会商会自身制度建设等内部治理问题进行规范,强化法治约束。完善章程的内容和形式,研究编制《行业协会商会法人治理基本制度指南》,细化章程在民主选举、民主管理、民主监督等内部治理关键环节上的规则约束体系,提高章程的权威性和执行力,奠定法人治理的制度基础。针对脱钩后行业协会商会章程中的制度空白,抓紧制定配套政策,完善制度体系。

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